徐舟：将“结果导向型”改革推向纵深

2017年07月25日 10:28 来源：中国政府采购报  

　　■ 徐舟

　　《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称“87号令”）可以说是继《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例之后，政府采购领域最为重要的一项制度。87号令和74号令、19号令等尽管师出同门，江湖辈分相同，但87号令的江湖地位却远非74号令等可比（招标投标几乎就是政府采购的代名词，政府采购法实施十几年了，大多数国人还是分不清招标投标和政府采购的区别）。87号令甫一出台，就在业界掀起了一股学习热潮。作为政府采购的一线实践者和87号令的参与起草者，笔者也谈谈自己的一点粗浅认识。

　　87号令的出台，既是贯彻国家放管服等相关改革部署的外在要求，也是政府采购实践发展和管理理念创新的内在需要。纵观87号令，体系完整，亮点纷呈，在制度、机制设计上既有博采众长、兼收并蓄，又有对症下药、独到创新。

　　一、回归本源，更加注重政府采购制度的实施效果

　　维护采购人合法权益本是采购的根本要义，以往由于政府采购目标的多元化，特别是在反腐倡廉的时代背景下，早期的政府采购制度过于注重构建公平竞争的市场交易规则和维护采购过程的公开、公正，淡化了政府采购的这一本来目标，在制度实施过程中引起了一些不必要的抵触。可喜的是，87号令在许多地方展现了对采购人采购主体地位的维护和对于采购效率、采购质量、采购效果的重视，体现了关注采购人合法权益的制度新导向。其中以下三个方面最有代表性：

　　一是邀请招标方式被重新“激活”。出于廉政等考虑，18号令规定邀请招标必须通过公开的资格预审程序和随机方式产生投标供应商，使得邀请招标比公开招标的程序更为复杂，而采购人希望通过邀请招标实现有限竞争的目的又无法达到，因而在以往的货物和服务招标实践中，邀请招标方式事实上形同“冰封”了。可以预见，随着87号令的正式实施，邀请招标方式将会焕发新的活力，并在提高采购效率、保障采购项目实施效果、提高用户满意度等方面发挥更大的作用。

　　二是采购决策机制有了新的突破。87号令将原本属于评标委员会职权范围的资格审查交由采购人、采购代理机构负责。也许在部分业内人士看来，资格审查都是客观、刚性的内容，没有自由裁量的空间，并非评标过程中的重头戏。然而，笔者认为，87号令的这一制度创新，虽然只是改革探索的“一小步”，却是理念发展的“一大步”，其影响将是深远的。在十多年的政府采购实践中，专家评审制度发挥了重大作用，但同时也暴露出了一些弊端。近年来，无论是理论界还是实操部门都在对专家评审制度进行总结和反思，笔者将其归纳为两种主要改革思路：一是不动摇现有的专家评审制度，而是通过细化和量化评标办法、加强评审专家管理、尤其是提高评标过程和评标结果透明度等相关举措，优化现有的专家评审制度；另一个是改革现有的专家评审制度，评标委员会的职能从评审决策变为专业咨询、由采购人根据专家评审意见进行决策的采购官制度。专家评审制度是政府采购的一项基本制度，动一发而牵全身。在未经充分论证和试点、且上位法未作调整的情况下，87号令不可能单骑冒进。不过，对于这两种不同的改革思路，87号令却都有所体现。让采购人承担资格审查职能，更多地参与评标决策，这可以看作是对上述第二种采购官思路的一个小探索。而87号令在评标环节信息公开方面的新突破（第69条：对未通过资格审查的投标人，应当告知其未通过的原因；采用综合评分法评审的，应当告知未中标人本人的评审得分与排序），则是上述第一种以透明促规范思路的具体实践。这一举措在不增加监管成本的情况下，必将对促进评标委员会客观、公正评审，提高评标工作质量显现出巨大的威力。

　　三是管理链向两头延伸。87号令作为招标投标管理制度，却增加了许多采购需求管理（第10、11条）、合同履约、验收及履约管理方面的条款（第73-75条）。招标投标管理本是一种缔约过程管理，如果说前期的采购需求环节还可以算是缔约过程中要约邀请的一部分的话，那履约过程应该是有别于缔约过程的。但是，87号令撇开争议，勇于创新，将招标投标管理范围向前后延伸。尤其是针对实践中“盗版新华字典”、“问题课桌椅”等典型案例所透视出的少数采购人在履约验收和履约管理方面的不作为现象，从维护国家利益、社会公益和政府采购公共形象的角度，明确赋予了采购人加强履约管理、依法追究中标人违约责任等法定职责。折射出87号令从以往的“重程序轻结果”到程序规范和结果满意并重的新管理理念。

　　二、直面问题，更加注重政府采购制度的针对性和可操作性

　　笔者感觉，87号令体现出了一种“母爱式立法”。87号令全文1万3千多字，沿着招标投标全流程，一路牵手走过，有谆谆告诫、有悉心指点，可谓无微不至，实操性非常强。

　　一是针对设定招标限价、接受联合体投标、混合项目属性、投标人是否必须参加现场开标、样品评审等一些实践中存在困惑的问题，87号令明确了具体操作规则。

　　二是针对生产厂家授权、恶性竞争、低价中标、围标串标、评分畸高畸低、放弃中标、违法分包、不与中标供应商签约、放弃合同权利和主体责任等实践中的共性和突出问题，采取了相关举措。例如，针对利用生产厂家授权等进行“控标”的现象，87号令明确禁止将除进口货物以外的生产厂家授权、承诺、证明、背书等作为资格要求。针对个别评委评分畸高畸低认定难问题，87号令将原《关于进一步规范政府采购评审工作有关问题的通知》（财库〔2012〕69号，以下简称69号文）要求的“评标委员会一致认定”改为“评标委员会认定”，使得认定畸高畸低评分具有了可操作性。针对近来舆论争议焦点的恶性竞争、低价中标问题，第55条创新性地提出了固定价格招标模式（价格不作为评审因素，只进行质量和服务竞争），并优化调整了异常低价的甄别和排除规则。原18号令规定的异常低价甄别和排除仅适用于最低评标价法，而87号令则不再区分评标方法，统一规定了异常低价的甄别和排除规则。对比原18号令的规定：“报价明显不合理或者低于成本，有可能影响产品质量和不能诚信履约的”，87号令的新规定放宽了异常低价的认定条件（“和”改为“或者”），调整了异常低价的认定标准（实践中投标人的个别成本很难核定，87号令不再强调低于成本概念，判定标准改为“投标人的报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价”），提高了评标委员会认定异常低价的可操作性，加大了对异常低价中标的遏制力度。当然，由于实践中各类采购项目千差万别，难以确定一个统一的量化标准，因此，87号令仍然赋予了评标委员会判定异常低价的自由裁量权。还有，针对高价采购与低价中标并存的现象，87号令放开了综合评分法价格分值的上限范围，由采购人、采购代理机构根据项目特点和自身需求偏好而灵活确定。

　　三、权责统一，更加注重对权力运行的制约

　　过度分权、权利和责任配置不统一所导致的责任主体不明、权责不对称、出了问题难以追责等问题，可以说是我国政府采购制度中与“重程序轻结果”并列的另一个关键问题。87号令充分意识到了这一点，在突出采购人的采购主体地位、适度“还权”于采购人的同时，也按照权责对等、方便追责的理念，落实了采购人的主体责任。

　　另外，87号令更加注重在制度和机制上对权力运行进行制约，防止权力“任性”。例如，87号令赋予采购人推荐投标供应商和进行资格审查的权利，但采购人推荐的供应商名单及理由要公开，资格审查未通过原因要向相关供应商披露，接受监督。评标委员会拥有评标决策权，但评审专家名单和中标明细要公开，并且要向未中标的投标人披露其评审得分及排序。采购人拥有采购需求确定权，但确定采购需求须要进行市场调查，且采购需求的内容必须符合规定。允许组织重新评审，但对重新评审进行严格约束。允许组织重新评审的法定情形由原先69号文所规定的5种减少为4种（资格审查错误不再属于可重新评审的范围）。因答复供应商质疑而改变中标结果的情形也被清晰界定，原本69号文所规定的答复质疑环节当事人“自查自纠”的模糊空间不复再有。笔者在起草过程中曾多次陈情，建议将资格审查错误、客观分评审错误、符合性审查错误等客观性的评审错误纳入重新评审的范围，以赋予相关当事人自我纠错的机会，提高采购效率。但是，由于重新评审是个双刃剑，运用之妙，存乎一心。运用得好，自然是有利于提高政府采购效率和维护政府采购的公平、公正，运用不好则适得其反，对政府采购的公信力将是严重损害。87号令对重新评审和改变中标结果慎之又慎、严格限制，也是“两害相权取其轻”的一个艰难选择。此外，防止权力“任性”的规定还有采购人不得擅自终止招标，不得逾期确认中标人，不得采取不当手段让中标人“知难而退”，等等。

　　四、严格责任，更加注重政府采购制度的权威性和公信力

　　87号令清晰地呈现了有权必有责、有责必有罚的理念，进一步明确了政府采购当事人的法律义务，补充完善了法律责任。尤其是针对实践中一些“软性”违法行为，如采购人不按规定编制采购需求、未在规定时间确定中标人、代理机构违规确定招标文件售价等，细化、补充了当事人应当承担的法律责任，让政府采购制度不再是“没牙的老虎”，解决了以往因处罚依据不足而导致的“违法难究”等问题，有利于进一步增强政府采购制度的严肃性和公信力。

　　另外，87号令回应社会关切，在推进政府采购全过程信息公开和信息获取的公平公正性方面也着力甚多，这将有效破除“暗箱操作”的社会疑虑，进一步提高政府采购制度的公信力。