姜爱华：为完善政采制度开出“良方”

2017年07月25日 10:25 来源：中国政府采购报 

　　■ 姜爱华

　　财政部近日公布修订后的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部第87号令，以下简称87号令），引发了业界热议。87号令契合国际公共采购改革新趋势，助力当前“放管服”改革，促进了国内公共采购制度的一致性，能够有效应对当前政府采购中存在的质次价高、恶性竞争、效率低下等突出问题，可谓“站位高”“立意深”“直面问题”，具有很强的可操作性，凸显了诸多亮点。

　　一是契合了国际公共采购改革的发展趋势。2012年以来，新一轮国际公共采购规则的修订呈现出一些共性特点，如对采购人的赋权与约束并重、采购链条从程序向需求和结果延伸、对“异常低价”的判定和取舍等。87号令在这些方面都有所体现。如，第三十一条、第四十四条、第四十八条等增强了采购人的自主权，同时，第六条、第七十八条等又强化了采购人内控机制建设和法律责任的承担。再如，第六十条规定了评标委员会可以要求投标人对报价明显偏低、有可能影响产品质量或者不能诚信履约的情况进行说明并提供材料，这与2016年7月1日起生效的世界银行采购规则的规定非常接近。

　　二是落实了我国当前“放管服”的改革要求。如，87号令第四十七条规定，采购预算金额在1000万元以上的，评标委员会成员人数应当为7人以上单数，与18号令中规定的“300万元”相比，更好地体现了“简政放权”。第二十二条规定，采购人、采购代理机构一般不得要求投标人提供样品；第二十四条规定，招标文件售价应当按照弥补制作、邮寄成本的原则确定，不得以营利为目的；第二十九条规定终止投标的，应在规定的时间内人退还所收取的招标文件费用、投标保证金及其在银行产生的孳息；第三十八条规定，采购人或者采购代理机构逾期退还投标保证金的，除应当退还投标保证金本金外，还应当按中国人民银行同期贷款基准利率上浮20%后的利率支付超期资金占用费。这些规定符合“放管服”改革要求，同时与国务院提出的“减税降费”政策精神也是一致的。

　　三是促进了国内公共采购制度的统一性。87号令体现了与上位法《政府采购法》及其实施条例的一致性，同时，其在某些条款中，实现了与适用于工程的《招标投标法实施条例》以及《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部第74号令，以下简称74号令）的衔接，从而促进了制度的统一性。如，第十二条规定，采购人根据价格测算情况，可以在采购预算额度内合理设定最高限价，但不得设定最低限价，这与工程招投标保持了一致。第十四条规定，邀请招标供应商名单的产生应从符合资格条件的供应商名单中随机抽取，这与74号令中关于竞争性谈判或询价采购供应商的产生方式是一致的，从而保证了在 “可选择”供应商的采购方式中，“选择”规则一致。

　　四是能够有效应对当前政府采购中的突出问题。87号令在加强需求管理、增进公开透明、强化招标文件的作用、提高效率等方面，为当前饱受质次价高、恶性竞争、效率低下诟病的政府采购制度开出了“良方”。

　　首先，需求管理更加明确、标准化，实现了招投标“源头”管理。如第十条规定，采购人应当对采购标的进行市场调查，根据调查情况、资产配置标准等科学、合理地确定采购需求，进行价格测算。第十一条则明确了采购需求应当包含的七项内容。这些规定将对政府采购的程序管理实质性地延伸到“需求管理”，从源头卡住采购“标的”的质量。

　　其次，公开透明力度更大，从而使监督更有效。如第六十九条规定，中标公告中应包括中标公示期限、邀请招标应当将所有被推荐供应商名单和推荐理由随中标结果同时公告、告知未通过资格审查的投标人其未通过的原因、告知未中标人本人的综合评审得分与排序。这些规定让未中标供应商“输得”明明白白，一定程度上也会减少投诉的发生。第三十五条规定，投标人根据招标文件的规定和采购项目的实际情况，拟在中标后将中标项目的非主体、非关键性工作分包的，应当在投标文件中载明分包承担主体，分包承担主体应当具备相应资质条件且不得再次分包。这一条款增加了分包行为的透明度，从而有效防范了分包可能给采购人带来的风险。

　　再次，进一步充实招标文件的内容，突出了招标文件的重要性。87号文在多个条款中用了“应当在招标文件中规定”“应当在招标文件中明确”“应当在招标文件中载明”等字眼，强调招标文件作为招标投标规则“总纲”的重要性。如，对于不允许偏离的实质性要求和条件，应当在招标文件中规定，并以醒目的方式标明（第二十条）；要求投标人提供样品的，应当在招标文件中明确规定样品制作的标准和要求、是否需要随样品提交相关检测报告、样品的评审方法以及评审标准（第二十二条）；组织现场考察或者召开答疑会的，应当在招标文件中载明（第二十六条）；非单一产品采购项目，采购人应当根据采购项目技术构成、产品价格比重等合理确定核心产品，并在招标文件中载明（第三十一条）；评审因素应当在招标文件中规定（第五十五条）。招标文件是招投标活动的总领性文件，有关采购需求、评审标准、合同条款、特殊要求等内容都应当纳入其中，因此，87号令在对招标文件高度重视的同时，也对编好招标文件提出了更高的要求。

　　最后，在规范操作程序的同时进一步提升采购效率，推动政府采购管理从程序导向转向结果导向。如，第十八条规定，招标文件提供期限届满后，获取招标文件或者资格预审文件的潜在投标人不足3家的，可以顺延提供期限，并予公告。第四十二条规定，投标人未参加开标的，视同认可开标结果。第四十九条规定，评标中因评标委员会成员缺席、回避或者健康等特殊原因导致评标委员会组成不符合本办法规定的，采购人或者采购代理机构应当依法补足后继续评标。第五十九条规定，投标文件报价出现前后不一致的，可按一定的规则进行修正。这些条款一定程度上提高了招投标成功的概率，避免无谓的效率损失，体现了从程序管理向结果管理的转变。

　　（作者单位：中央财经大学财政税务学院）